Quelle autonomie pour les universités ?

Dans le débat sur l’avenir de l’enseignement
supérieur, vient de divers horizons
la « revendication » d’une plus grande autonomie
des universités.

Cette demande peut se comprendre de la
part de gouvernements et milieux libéraux
qui espèrent que cela incitera les établissements
à rechercher d’autres financements
pour pallier l’insuffisance des ressources attribuées
par les pouvoirs publics ; ils cherchent,
en particulier, à leur donner toute
liberté pour faire sans contrôle appel à la
« contribution » des étudiants. C’est ainsi que
D. de Villepin vient de déclarer que « les
marges de manoeuvre sont limitées », et que
pour « trouver d’autres sources de financement
pour les universités », il faudra « permettre
aux universités [d’augmenter les droits
d’inscription] dans les prochaines années ».
Tel président d’université va jusqu’à déclarer :
« Dans l’université, ce devrait être comme « 
chez le psy », le client s’investit plus quand
il paye » ! La mise en concurrence des établissements
permettrait de faire payer des
« droits » d’autant plus importants que la
réputation de l’établissement serait plus
grande, ce qui accentuerait le caractère inégalitaire
des études supérieures.

D’autres escomptent que cette autonomie
permettra de se soustraire aux « contraintes »
du statut de fonctionnaires pour différencier
les rémunérations et conditions d’emploi en
fonction du « mérite » des personnels, ou
même de sortir une partie des agents du
statut de la fonction publique (en ignorant
d’ailleurs les dérogations importantes qui
caractérisent déjà le statut des enseignants-chercheurs).
Là encore, la mise en concurrence
des établissements permettrait aux établissements
les mieux dotés (par leurs ressources
propres) d’attirer les « meilleurs »
universitaires et donc de monter dans
l’« excellence » (les moins dotés s’enfonçant
au contraire dans la médiocrité).

Sans se mettre d’emblée dans cette logique
concurrentielle et donc inégalitaire, certains
considèrent que « plus d’autonomie » permettrait
une meilleure « gouvernance » et
une meilleure efficacité en matière pédagogique
ou scientifique. Mais ils biaisent le
débat qui serait nécessaire sur l’amélioration
de l’organisation et du fonctionnement
du service public universitaire, en le déplaçant
par rapport aux véritables questions, et
en tenant pour négligeable l’autonomie très
large dont disposent déjà les universités.

L’autonomie des universités : des pouvoirs très étendus, mais associés à des garanties pour la démocratie

L’ « autonomie » des universités a été consacrée
et étendue depuis les lois Edgar Faure (1968)
et Savary (1984), et elle concerne toutes les
activités de ces établissements, ainsi que leur
régime financier, leur organisation et leurs
relations avec leur environnement.

C’est ainsi que l’article L 711-1 du Code de
l’éducation dispose que « les établissements
publics à caractère scientifique, culturel et
professionnel (EPCSP) sont des établissements
nationaux... jouissant de la personnalité
morale et de l’autonomie pédagogique
et scientifique, administrative et financière ».
« Ils sont autonomes. Exerçant les missions
qui leur sont conférées par la loi, ils définissent
leur politique de formation, de recherche
et de documentation dans le cadre de la
réglementation nationale et dans le respect de
leurs engagements contractuels ».

« Ces établissements peuvent assurer par
voie de conventions... des prestations de
services à titre onéreux, exploiter des brevets
et licences et commercialiser le produit de
leurs activités. Ils peuvent créer à cette fin des
services d’activités industrielles et commerciales
(SAIC) ... Dans la limite des ressources
disponibles dégagées par ces activités, ils
peuvent prendre des participations, participer
à des groupements et créer des filiales ... » On
voit ainsi que les EPSCP disposent d’une
autonomie considérable, que ne soupçonnent
pas de nombreux tenants — qu’on peut supposer
mal informés — du « renforcement » de
cette autonomie.

Mais cette autonomie est d’abord liée — en
principe — à une gestion démocratique des
établissements. Aussitôt après l’affirmation
du principe d’autonomie, le même article
L 711-1 précise en effet que : « Ces établissements
sont gérés de façon démocratique
avec le concours de l’ensemble des personnels,
des étudiants et de personnalités extérieures ».

Et le même principe de démocratie — appliqué
cette fois-ci au niveau de l’ensemble du
service public — inscrit la politique et les
activités des établissements dans le cadre de
la réglementation nationale et de la contractualisation.

Autonomie et gestion des établissements

Les discours sur l’autonomie — notamment
ceux de la CPU, qui se comporte plus en
lobby de notables qu’en collectif de représentants
des communautés qui les ont élus — traduisent
fréquemment une conception
« entrepreneuriale » de la gestion des universités
 : un pouvoir présidentiel accru permettrait
une meilleure « gouvernance ».

C’est confondre autoritarisme et autorité. Un
exécutif peut assoir son autorité sur un
fonctionnement démocratique, faisant appel
au débat et à la réflexion collective. On le
voit bien au moment de l’élaboration des
« projets d’établissement », qui sont plus riches
et novateurs quand ils émanent de l’ensemble
des parties prenantes et font appel à
leur capacité d’initiatives que quand ils reposent
sur le travail en circuit fermé de
quelques experts ou « chargés de mission ».
C’est pourquoi le SNESUP, qui est loin de
considérer que l’on peut en rester au statut
quo de la loi Savary, propose notamment que
les présidents et bureaux des établissements
soient élus par le seul CA — seule instance
délibérative — et responsables devant lui.
Mais la prise et la mise en oeuvre collégiale
de décisions supposent que soit pris en
compte — pour tous, notamment personnels et
étudiants — leur investissement dans la vie
collective. Cette collégialité dans la gestion ne
doit pas se limiter à l’intervention des personnels
et étudiants : le SNESUP est demandeur
d’une présence dans les conseils de
représentants de la « société civile » et des collectivités
territoriales, en précisant que les
« personnalités extérieures » ne se réduisent
pas aux (chefs d’) entreprises.

Autonomie et régulation nationale

Le deuxième niveau de garantie démocratique
correspond à l’exercice d’une régulation
nationale, afin d’assurer l’unité du service
public et le développement équilibré du
tissu universitaire sur l’ensemble du territoire.
C’est la fixation concertée de règles
nationales (concernant les statuts et les activités
des établissements) et leur mise en
oeuvre sous le contrôle d’instances comme le
CNESER qui est ici en jeu.

Force est de constater que cette régulation est
de plus en plus écornée, sous deux impulsions
contradictoires. La première, sous couvert de
favoriser l’émulation, est la promotion d’une
autonomie concurrentielle. Mais la seconde est
un autoritarisme ministériel pesant, exercé
directement par l’administration ou indirectement
par des experts nommés.

Deux exemples pris dans l’histoire récente
illustrent cette « dialectique ».
 Pour la mise en place du LMD, le ministère
a refusé tout débat sérieux sur le contenu et
le cadrage national des cursus, sous prétexte
de laisser les établissements donner
libre cours à leur capacité d’innovation, ce
qui a contribué à rendre le paysage des formations
encore plus illisible. Mais cette
« liberté » ne valait qu’à condition de travailler
à coût constant, et elle était totalement
biaisée par le filtrage opéré par les experts de
la DES ou de la MSTP, avec des critères
opaques et variables selon les « clients ».
 La création de PRES peut sembler d’autant
plus légitime que le morcellement du paysage
universitaire résulte entre autres de
créations ou de scissions d’établissements
décidées ou encouragées en fonction de
considérations purement politiques. Mais, le
ministère pousse à la précipitation, patronne
ou encourage les décisions prises en petit
comité et veut imposer un modèle unique
(EPSC) pour ces pôles.

La politique contractuelle est en principe un
moyen de favoriser une autonomie régulée.
Mais d’une part, les projets d’établissement
sont trop souvent élaborés sans la concertation
interne suffisante. D’autre part, la discussion
bilatérale entre chaque établissement
et le ministère permet à ce dernier de
faire pression sur les choix (on observe le
même phénomène chaque année dans l’attribution
des créations d’emplois), sans qu’il
y ait un véritable débat national (par exemple
au niveau du CNESER) : on a pu constater
par exemple il y a quelques années que les
documents contractuels comportaient pratiquement
la même introduction, chaque direction
d’établissement voulant en quelque sorte
se montrer « bon élève » en s’inscrivant dans
le cadre de ce qu’il considérait comme les
consignes à suivre. On aurait pu espérer
que la mise en phase de l’évaluation par le
CNE et l’élaboration du contrat d’un établissement
améliorerait le processus ; mais la
création de l’AERES fait disparaître cette instance
plus indépendante.

Autonomie financière et dérives de la LOLF

L’autonomie financière des établissements a
été accentuée par les modifications successives
du décret financier de 1994, après
notamment les mesures destinées à encourager
la création de GIP ou filiales et la valorisation
de la recherche.

Cette évolution est amplifiée par la LOLF.
Telle qu’elle est mise en oeuvre, la LOLF et
son principe de « fongibilité asymétrique »
visent à faire pression sur la « masse salariale »
(qui est plafonnée à la différence des autres
rubriques) et à favoriser les rémunérations
contractuelles qui sont fusionnées avec les
autres dépenses de fonctionnement. Des
dérives technocratiques cherchent à découper
en tranches les diverses activités des
personnels sous prétexte d’élaborer une
comptabilité de type analytique. Des indicateurs
de performance inspirés de Bercy dénaturent
l’évaluation qui devrait être faite de la
façon dont les universités remplissent leurs
missions.

L’autonomie financière sert à encourager les
établissements à faire accepter l’austérité
budgétaire et à faire la chasse aux ressources
propres. A cela s’ajoute une modification
dans les conditions d’attribution des dotations
ministérielles, qui voit s’accroître la
part « hors critères ». Les dotations San Remo
peuvent être librement ventilées par les établissements,
dans le cadre de leur autonomie,
mais elles traduisent les « droits à financement »
exprimant les besoins par exemple
de leurs formations habilitées : ces dotations
sont sous évaluées, ce qui explique que
le SNESUP demande leur discussion, la révision
des inégalités de taux d’encadrement
injustifiées, et leur relèvement d’ensemble.
Mais l’évolution de la contractualisation
conduit donc à augmenter la part d’autres
dotations, et le terme « hors critères » est tout
à fait significatif car il trahit l’existence de
choix purement discrétionnaires.

Ces dérives n’empêchent pas certains d’en
revendiquer de nouvelles. La revendication
d’un « budget global » traduit le souhait
que les établissements puissent par exemple pratiquer
une « gestion de leurs ressources
humaines » leur permettant d’user comme
ils l’entendent de la masse salariale (qui,
rappelons le, est plafonnée) pour décider
eux-mêmes des promotions, des transformations
d’emplois...). À terme, c’est une
pression pour obtenir que les établissements
puissent avoir y compris la liberté de
recruter les personnels, et de définir en les
différenciant leurs obligations et leur niveau
de rémunération.

Certains présidents d’université ont avancé au
moment de la discussion sur la loi Recherche
une revendication qui peut sembler plus
« modeste » : celle d’un « budget global
recherche ». Mais, autant on peut reconnaitre
à un établissement la possibilité d’appuyer sa
politique scientifique et son soutien à l’émergence
de recherches nouvelles par une utilisation
réfléchie de son BQR, autant il serait
exorbitant qu’il puisse ventiler à sa guise les
dotations que reçoivent les laboratoires et
équipes indépendamment des crédits que
leur a valu une évaluation nationale.

On le voit, l’autonomie des universités est
déjà très étendue. Les questions essentielles
ne sont pas d’aller vers une autonomie débridée,
qui entrainerait dans la voie d’un
« management » des établissements inspiré
des principes de gestion du privé, de marchandisation
de leurs activités, et d’une mise
en concurrence aggravant les inégalités déjà
existantes, qui dédouanerait les pouvoirs
publics de leurs obligations en matière de
financement des formations et des
recherches qui sont prioritaires pour le développement
du pays. Elles sont de conjuguer
une autonomie déjà réelle, avec une
gestion plus démocratique des établissements,
une « régulation » démocratique de
l’ensemble du service public au niveau national
au lieu du pilotage technocratique actuel,
une évaluation incontestée des établissements
et de leurs activités.